摘要：土地整理是现代土地利用制度的重要内容。我国虽已大规模地开展土地整理工作，但没有形成详细的法律规范。本文从宏观调控法律角度分析了土地整理关系中若干问题，并提出了完善土地整理法律制度及自然资源法律制度的具体建议，包括宏观调控法律规范的选择、计划调控手段、土地整理中生态法律保护一体化问题。
　　关键词：土地整理；宏观调控；规范土地规划法
　　中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1671-864X（2015）12-0167-01
　　土地整理是土地资源的重新配置过程，除土地权属变动、土地置换等整理结果受微观的民事法律调整之外，土地整理的发动、过程控制等主要方面因依赖宏观的政府干预而必受宏观调控法规范。我国土地法仅规定了土地整理的法律原则，没有具体的宏观调控法律制度，影响了土地整理法制化运作，完善相关立法为当务之急。土地整理分为农村土地整理和城市土地整理即旧城改造，本文仅涉及农村土地整理及其宏观法律调控问题。宏观调控法对土地整理的调控作用。
　　土地整理是指在一定地域，按照土地利用总体规划，合理组织土地的利用方式，对田、水、路、林、村等进行综合整治的措施和手段。土地整理是土地利用的基本内容，也是实现土地资源供需平衡的重要手段。土地整理的直接效果是通过农田归并、村庄居民点迁移、闲置土地开发，增加可利用土地尤其是耕地面积。同时，由于实现集约利用土地，土地整理也提高了土地利用效率。当今社会，城市的扩张使建设用地大量蚕食耕地，土地关系供需失衡，后备土地资源不足，迫使各国土地法的首要立法目标锁定在耕地保护，控制建设用地。但经济的发展又往往突破这一限制，使在竞争性利用中占据价格优势的建设用地事实上仍不断侵蚀耕地。解决或缓解供需矛盾的唯一途径就是开发新的土地资源，满足不同用途的用地需求，实现土地资源总量的供需均衡。土地整理达到了这一效果。在我国，根据土地法保护耕地的规定，土地整理制度的基本目标就是实现耕地的占补平衡和耕地总量的动态平衡。为使土地整理目标法制化并具有强制效力，必须借助宏观调控法制度。宏观调控法是调整国家在对经济总量进行调节和控制过程中发生的社会关系的法律规范总称，其主要任务是“保持经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，引导经济持续、快速、健康发展”。
　　一、为政府对土地整理的宏观调控提供法律依据
　　首先，土地资源的公共物品属性，决定了有关土地整理关系不能由私人决策，只能由公共决策。现代法制社会，公共决策的方法不是行政命令而是政府的依法对土地利用关系的问接干预，从行为要求看，土地整理不能由土地权利人白发地完成，只能由政府导入。因此，法律必须赋予政府在土地整理关系中的宏观调控权。宏观调控法规定了宏观调控主体及其调控权内容，并规定调控主体的义务和责任，为政府的干预行为提供了法定的途径和理性的边界。土地整理是调整土地总体利用关系的社会性、公共性行为，政府作为社会管理者、公共职能的法定履行者理应承担经济义务，而于政府投资正是宏观调控的法定手段。
　　通过立法规定宏观调整手段。其一是计划法律手段。土地整理的宏观调控手段要是土地利用总体规划和土地整理专项规划。这些规划使土地整理具有长期性、连续性和经济政策上的稳定性，是典型的计划调控方法。各国法律通过计划法律规范实行土地整理的规划控制。
　　二、我国土地整理中宏观调控法律问题
　　（一）土地整理宏观调控规范的定位。
　　土地整理是系统工程，所以，各国一般都制定了专门的土地整理法和配套的法规，形成了宏观调控规范体系。而我国对此却十分欠缺，土地整理行为主要依靠政府的指导，而地方政府较多考虑自己利益，造成土地整理失序甚至新整理的土地又成为以后整理的对象。
　　（二）土地整理之规划法问题。
　　土地规划法是依法配置土地资源的宏观调控手段，成为各国在土地整理中维护社会整体利益和稳定长期土地利用关系的依据。在性质上，土地规划法属宏观调控法的计划法，计划法由于是宏观调控法的龙头法，因而也是宏观调控土地整理关系的首要保障。包括土地整理在内的土地利用关系由土地规划法加以协调和指引，早已成为国际通例，有效调控土地整理活动，必须有完善的土地规划法。日本、韩国在土地规划编制中重视部门协调，专家审议和公众参与，实行公示、听证制度。这些程序制度使规划法符合社会法的要求，值得借鉴。
　　（三）土地整理中生态保护之法律问题。
　　国内外土地整理的发展趋势已由微观的土地利用逐渐转向宏观的生态效应，土地整理的重点转向以土地为核心的生态保护。我国土地整理虽时问较长，大多数地区土地整理的目标仍是扩大耕地数量，补偿因非农建设占用的耕地，还未全面进入以提高农地永久持续生产能力、调整农地生态结构为主要目的的整理阶段。很多地区的行政管理部门片面强调“短期”的“政绩”，一些反映近期经济效益的喜人的“正数增长”后面，掩盖着长远的生态效益方面的“负数增长”。生态目标脱离土地整理，不仅是认识原因，更主要是制度原因，宏观调控法作为最直接的制度安排难辞其咎。
　　为了弥补《土地管理法》的上述缺欠，国家在制定土地利用总体规划中都规定了具体的生态指标，以求土地整理规划具体落实。但现实中土地整理规划与土地利用总体规划脱节。例如，在土地利用总体规划中，都拟定了林地、牧草地、水域改良的指标，但土地整理很少涉及林地、牧草地、水域等。其原因在于土地整理规划是县、乡两级的实施规划，立法对该类别、该层次规划的要求粗糙，有关部门欠缺相关生态技术资源监督规划的制定和实施。最后，生态环境的保护制度缺乏体系化考量。其一，生态环境指标没有纳入土地整理规范之中，并作为土地整理规划方案确认和审批的依据；其二，土地整理过程没有依法介入生态环境相容性评价；其三，对土地整理造成的生态环境损害没有相应的恢复和经济补偿责任；其四，没有提供社会公众从生态环境的公法角度监督土地整理行为的制度机制。任何法律规范的存留和变革都是法律理念推动和重建的结果；法律规范作为法律体系的了因素是制度体系的一个链条，体系化思考是法学规范分析的基本方法。基此法理，解决土地整理与生态保护失调问题，不仅要关注土地整理活动所凸现的土地整理规范本身的显性不足，而且要清除蕴含在我国自然资源法理、体系和宏观调控制度中深层次的隐性障碍，从而达到完善土地整理制度乃至土地宏观调控制度的目标。