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出于耕地保护的需要,中央政府对农用地转用进行了严格的总量控制。尽管如此,农用地转用带来的巨大增值收益以及当下地方经济严重依赖新增建设用地这一事实,使中央政府不得不主动开辟渠道以增加计划外指标供应。在政策激励下,地方政府更进一步探索出了包括折抵指标有偿调剂以及地票交易在内的土地指标交易机制。土地指标交易在增加土地用途刚性管制的弹性之余,亦存在一定制度缺陷:以农用地转用指标为代表的土地指标本是中央政府对下级地方政府农用地转用权力的数量控制工具,但政府间土地指标交易的产生使指标突破了这一“控权”属性,呈现