合理安排农村土地资源的归属与利用,是解决城乡融合发展问题的关键。承包地和宅基地是农村土地的两大重要板块,承包地以解决农民吃饭问题为己任,宅基地以解决农民居住问题为己任,“两块地”分担不同任务,共同维系农村土地秩序和农民生活秩序的稳定与安宁。自1978年以来,宅基地制度改革始终相对滞后,一直沿袭着计划经济时代宅基地“两权分离”之权利归属与利用的结构状态,这一制度安排重在强调农民对宅基地的依附关系,凸显了宅基地之于农民的居住保障功能,抑制了宅基地财产功能的发挥。随着改革开放的进一步深化,“重保障弱财产”的观念和制度已经严重影响了城乡关系的融合,忽视了城乡居民对宅基地利益诉求的改变。党的十八届三中全会以来,重视农村土地财产功能的价值导向为宅基地制度改革营造了良好的政策环境,释放宅基地财产价值的信号“呼之欲出”。2015年,宅基地制度改革试点工作正式启动;在总结地方实践的基础上,2018年中央“一号文件”正式提出宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的改革目标;2020年,新一轮宅基地制度改革试点开始,“三权分置”改革探索仍在继续。“三权分置”是对既有宅基地“两权分离”之权利结构的改造和创新。通过权利结构的细化,特别是分置出资格权与使用权,力图消弭宅基地保障功能与财产功能的冲突,并以此解决宅基地闲置、低效利用以及隐形流转等现实问题。这一政策导向对于进一步推动城乡居民土地权益的均等化和城乡居民居住权益的均质化,助推乡村全面振兴和城乡融合发展无疑具有积极意义。然而,宅基地“三权分置”制度的实现,需要完成由实践、政策到立法的转化,需要寻求“三权分置”政策语言的妥适性的法律表达。基于此,本文首先对宅基地权利制度的演变轨迹进行了全面梳理,在深刻把握宅基地制度演进与社会变迁的基础上,解析从“两权分离”到“三权分置”的演变逻辑。其次,从直接目标和终极目标两个维度进行“三权分置”改革的目标定位,并基于“从身份到契约”“从保障到财产”“从公平到效率”的视角进行了理论解释,进一步证成“三权分置”改革的合理性。复次,从学理角度,对宅基地上多元主体间的利益关系进行衡量、对多种权利结构进行学理阐释,同时也从实证角度,归纳、比较、分析了“三权分置”改革试点中的一些代表性做法,为“三权分置”政策“落地”提供镜鉴。最后,分别从所有权、资格权、使用权三个层面完成宅基地权利制度的重塑。全文除导论外,共分五章,主要内容如下:第一章是宅基地权利结构的演变:从“两权分离”到“三权分置”。本章以时间轴为主线,对新中国成立后宅基地权利制度的变迁作了历史回顾,即从“单一权利”模式到“两权分离”结构的转变,再到对“两权分离”的修正探索,开启“三权分置”的改革之路。相应地,归纳出全面赋权阶段、严格限权阶段和审慎还权阶段三个时期,并对不同阶段宅基地权利制度的特征进行总结。继而,进一步讨论了宅基地权利制度的演变其实是对时代背景变迁的回应,包括城乡格局的改变、农民与土地关系的改变、传统村庄的改变,并分析了“三权分置”改革产生的外在需求与内在动因。第二章是宅基地“三权分置”的制度目标与理论解释。结合“三权分置”产生的时代背景,其直接目标是实现宅基地“稳中求活”的权利配置,即在稳定所有权的前提下实现宅基地使用权的自由流动,并以此实现“城乡融合”的终极目标。宅基地“三权分置”的正式提出虽然由政策指引和实践探索双重推动,但其背后有着深刻的理论原理,应对“三权分置”进行充分的理论解释,才能更好的把握改革方向。首先,“三权分置”本质上是松绑土地之于农民的身份束缚,逐渐消解宅基地权利制度中的身份性要求,这与“从身份到契约”的理论逻辑高度契合。其次,“三权分置”强调宅基地兼具保障功能和财产功能,并因应时代之需,对双重功能进行正确的判断和侧重。最后,“三权分置”是对“公平与效率”这对基本价值范畴的重新解读,在坚持公平价值的基础上,产生由“重公平”向“显效率”的取向变化。第三章是宅基地“三权分置”的利益衡量与权利结构。利益衡量是确定宅基地“三元权利”分置结构的前提,利益衡量方法应贯穿于“三权分置”的始终。一方面,从利益冲突的存在和利益失衡的现状两个维度论证“三权分置”改革中利益衡量的必要性,并区分不同主体,分别对农民集体与农民个体之间、本农民集体成员与非本集体成员之间、地方政府与农民集体、农民个体之间的利益关系进行具体衡量。另一方面,全面评析宅基地“三权分置”实现路径的观点,总结出“所有权+使用权”说、“所有权+使用权+次级使用权”说、“所有权+资格权+使用权”说以及“复合型权利结构”说四类主要观点,并证成“所有权+资格权+使用权”结构的合理性,即“三权分置”应当以所有权为基础、以资格权为辅助、以使用权为中心。第四章是宅基地“三权分置”的样本分析与问题反思。首先选取上一轮宅基地改革试点中具有代表意义的改革样本,包括浙江义乌、四川泸县、重庆大足,从所有权、资格权、使用权和确权登记四个方面对试点样本的改革举措进行梳理。然后,对上一轮改革实践进行反思,样本地区的确取得不错改革成效,但依旧存在诸多不足,应总结改革试点经验,进而为“三权分置”入法提供实践依据,增强“三权分置”制度的可操作性。最后以重庆为例,从改革原则、改革目标、改革内容三方面介绍新一轮宅基地制度改革试点的动态,进一步归纳和分析了“三权分置”实施过程面临的困境及原因。第五章是“三权分置”结构下宅基地权利的实现路径。“三权分置”是对“两权分离”的改变与突破,需要进行宅基地权利制度的更新与完善,通过制度保障,完成所有权、资格权和使用权的权利实现。宅基地所有权的实现需化解宅基地所有权的功能冲突、避免宅基地所有权的主体虚化、平衡宅基地所有权的多项权能。宅基地资格权的实现需构建资格权的取得和灭失机制,从分配、保有、流转三个环节配置资格权的权利内容,并基于资格权所承接的保障属性,对其进行必要限制。宅基地使用权的实现需重识其法律性质,并在比较“三权分置”中的宅基地使用权与“两权分离”中宅基地使用权的基础上,从扩大主体范围、恢复收益权能、拓展经营用途、丰富流转方式、设置流转期限、完善流转配套六个方面,完成宅基地使用权流转机制的重构。