耕作层是耕地的精华,在建设占用耕地不可避免的情况下,通过技术手段将耕地的耕作层剥离并将其用于土地复垦、土壤改良等工程,作为当前平衡耕地保护与经济发展的新方式,已经连续三年(2015年—2017年)在中央一号文件中要求全面推进这项工作,即全面推进建设占用耕地耕作层剥离与再利用。早在1998年修订《土地管理法》时,就在法律层面对建设占用耕地耕作层剥离与再利用制度作出规定,但是原则性规定难以应对这项工作在全国推进的具体要求,导致政策推行中出现了地方政府和建设单位积极性不足、由点及面推行困难的困境。耕地耕作层“剥离”作为“再利用”的前提,需要剥离的范围如何界定?谁来剥离?如何剥离?谁来监管剥离?“再利用”作为“剥离”的目的,如何再利用才能真正实现耕地耕作层土壤的资源价值?这些问题在法律层面都缺少回应。本文通过对目前耕地耕作层剥离与再利用制度的立法与实践现状进行分析,在明确现状及问题的基础上,将重点研究如何进行制度完善。其中在剥离阶段重点讨论怎么剥离,通过确定剥离范围,明确剥离主体、规范程序、完善监管,将耕地耕作层剥离阶段制度化、规范化;在再利用阶段将重点解决再利用困难这一问题,剥离后的耕地耕作层土壤再利用范围广泛,同时也存在对耕地耕作层土壤资源的市场需求,本文将考虑通过流转制度将耕地耕作层资源价值最大化。通过对耕地耕作层剥离与再利用两个阶段的完善,力求使耕地耕作层剥离与再利用法律制度落地,真正能够推广执行起来。本文分为四个部分,耕地耕作层剥离与再利用作为一项新制度,在厘清“耕作层”“表土”“耕地耕作层”的内涵、明确耕地耕作层的再利用范围、介绍工作基本程序的基础上,讨论耕地耕作层剥离与再利用法律制度的理论基础与现实意义。然后通过对我国立法与实践现状进行考察,明确国家与地方立法层面对耕地耕作层剥离与再利用的规制及不足,并将实践样本依据剥离实施主体的不同分为了三种模式,在对比分析后,得出目前我国耕地耕作层剥离与再利用在制度推行中存在的普遍问题。通过现状考察发现,我国耕地耕作层剥离与再利用法律制度存在剥离范围模糊、剥离运行制度混乱、再利用流转制度缺失、耕地耕作层剥离与再利用的保障机制不健全等问题。最后,结合域外立法经验,立足于法律的普遍适应性,探讨如何完善我国的耕地耕作层剥离与再利用法律制度。通过编制耕地耕作层专项规划、进行耕地耕作层土壤质量测评以锁定剥离范围,明确剥离主体与监管主体之后规范耕作层剥离的运行程序,然后通过耕作层土壤流转制度以解决耕作层再利用困难,最后明确资金范围、引进市场机制等渠道拓宽资金来源,并针对不同剥离实施主体严格其法律责任以保障制度的运行。